宅基地改革賦能鄉(xiāng)村振興的思考和建議(宅基地改革賦能鄉(xiāng)村振興的思考與建議)

作者：楊露露（中國礦業(yè)大學（北京）公益研究院執(zhí)行院長）

全面推進鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，是一個“盤活”土地、勞動力、資本、技術等要素的過程。目前，農(nóng)村建設用地70%為宅基地，約13萬平方公里，有利于生產(chǎn)要素在城鄉(xiāng)之間自由流動。責任。《深化農(nóng)村宅基地制度改革試點方案》是中央全面深化改革委員會第十四次會議通過的。通過宅基地“三權分置”和賦權，用于產(chǎn)業(yè)落地空間、基層自治、社會保障、村莊建設、鄉(xiāng)村文明等方面。為鄉(xiāng)村振興提供土地紅利。

2020年新一輪農(nóng)村宅基地制度改革試點工作啟動后，湖南省繼續(xù)主動出擊，將試點范圍擴大到瀏陽市、汨羅市、寧遠縣、鳳凰縣。各試點地區(qū)因地制宜，突出重點。制定試點方案和任務清單，完善制度體系，落實改革措施，圍繞宅基地規(guī)范管理、多元盤活利用、農(nóng)民權益保障、基層自治“四條主線”，形成統(tǒng)籌推進宅基地改革試點和鄉(xiāng)村振興?！傲竽Ｊ健背浞轴尫鸥母锛t利。

“信息共享”與“數(shù)字智慧治理”

湖南四個試點地區(qū)建設了縣級農(nóng)村宅基地信息共享管理平臺，導入農(nóng)村宅基地資質(zhì)認定、房地一體化登記核發(fā)、“多規(guī)合一”規(guī)劃編制等相關數(shù)據(jù)。準備工作和基本信息調(diào)查。該平臺集成了地理信息、衛(wèi)星遙感、導航定位、無人機等空間信息調(diào)查技術，包括“三權分立”管理系統(tǒng)、“一圖”GIS管理系統(tǒng)、宅基地審批管理系統(tǒng)等18個模塊。形成大數(shù)據(jù)“五個一”統(tǒng)一管理，提供便民服務“一云”、申報審批“一條鏈”、檢查監(jiān)管“一張網(wǎng)”、數(shù)據(jù)管理“一庫”、“一個中心”綜合利用。為基地審批管理和綜合利用提供平臺支撐。

建立產(chǎn)權交易市場平臺。汨羅市成立縣級農(nóng)村產(chǎn)權交易中心，實行統(tǒng)一監(jiān)督管理、統(tǒng)一交易系統(tǒng)、統(tǒng)一信息發(fā)布、統(tǒng)一交易規(guī)則、統(tǒng)一交易流程、統(tǒng)一收費標準、統(tǒng)一交易認證、統(tǒng)一交易“八統(tǒng)一”。全市統(tǒng)一交易結算。農(nóng)村產(chǎn)權交易整體操作規(guī)范、一站式服務。

房屋建設審批通過信息管理系統(tǒng)平臺在線完成。申請建房的農(nóng)民可以通過APP在線申請。鄉(xiāng)鎮(zhèn)相關審批部門實行網(wǎng)上審批、聯(lián)合審核?！八脑凇毕到y(tǒng)的全過程將通過平板APP和GPS硬件進行監(jiān)管。實現(xiàn)“外部受理一窗口、內(nèi)部多部門聯(lián)動操作”，簡化審批流程，方便群眾辦事，做到“審批不開會、不走一趟”。

“先計劃”和“藍圖”

規(guī)劃引導是湖南住房改革走在全國前列的法寶，也是湖南住房改革充分發(fā)揮政府主導作用的體現(xiàn)。試點一年內(nèi)，村莊規(guī)劃編制工作完成80%以上。規(guī)劃編制模式一致，按照集聚提升、城郊一體化、特色保護等不同村莊類型編制。瀏陽市實行“城鎮(zhèn)同步、鎮(zhèn)村一體化、村鎮(zhèn)連片”的規(guī)劃編制模式。規(guī)劃內(nèi)容切實可行。新規(guī)中堅持“多規(guī)合一”的原則，嚴格控制建筑面積，加強空間距離控制，控制農(nóng)房風格，制定推薦性農(nóng)村住宅設計風格圖，并預留新土地空間。在規(guī)劃成果的實際運用方面，以村莊規(guī)劃作為閑置過多宅基地退出、新建住房審批和規(guī)范管理的依據(jù)和抓手。

在退出閑置宅基地方面，汨羅市長樂鎮(zhèn)青石村按照新規(guī)劃，對危房、空心房、圍墻等進行了退出，復墾用于停車場、休閑廣場、公園等公益設施優(yōu)化農(nóng)村人居環(huán)境。在農(nóng)民住房建設方面，瀏陽市、汨羅市建設的集中居住區(qū)堅持按照規(guī)劃統(tǒng)一建設。在閑置宅基地盤活再利用方面，要充分發(fā)揮“規(guī)劃先行”作用，以“美麗住宅”激活“美麗經(jīng)濟”，充分發(fā)揮村莊建設對產(chǎn)業(yè)振興的推動作用，推動鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)高質(zhì)量發(fā)展，形成了“社會資本式閑置農(nóng)房管控”特色鮮明的湖南農(nóng)房盤活模式。

“化散為聚”與“現(xiàn)代格局”

在充分尊重農(nóng)民意愿、不強迫農(nóng)民搬遷、“上樓”、不提倡、不鼓勵城鎮(zhèn)撤離和鄉(xiāng)村建設大規(guī)模農(nóng)民集中居住區(qū)的前提下，湖南探索富有湖南地域特色的布局具有鄉(xiāng)土風情的村民集中居住。同時，我們在全國率先提出“村民房屋建筑風格控制”，指導村民按照房屋建設的設計圖冊和外墻裝修要求進行主體施工和室外裝修部門，建設安全、適應性強、外墻風格優(yōu)美的主樓。農(nóng)村村民的房子。形成了集農(nóng)村住房樣式管控、閑置宅基地和農(nóng)村住房盤活、村民居住適度集中、城鄉(xiāng)合作住房建設于一體的“湖南村莊建設模式”。

瀏陽市雁溪鎮(zhèn)沙龍村蝴蝶園現(xiàn)代社區(qū)總規(guī)劃面積15.6公頃，建成村別墅86棟，居民413人。河溫公路全長37公里，完成了480戶農(nóng)舍改造，被譽為“湖南最美鄉(xiāng)村公路”。改造后，張坊鎮(zhèn)田溪村54棟鄉(xiāng)村民居白墻黛瓦、客家風情，墻上掛滿了風景、民俗風情、社會主義核心價值觀等內(nèi)容，有效嵌入了“旅游”“生態(tài)”““文化”等模式，點點滴滴打造美麗宜居村莊，全面改善村民的人居環(huán)境和精神文化生活。

汨羅鎮(zhèn)武夷山村農(nóng)民住房需求巨大，但由于地處城市建設區(qū)，無法獲得新的建設用地。他們重點建設集中安居用地，規(guī)劃布局“化散為聚”，通過統(tǒng)一圖紙、統(tǒng)一設計來體現(xiàn)。統(tǒng)一作風，解決村莊環(huán)境、住房建設、設施等問題，騰退宅基地459畝，流轉(zhuǎn)土地近1000畝。

“市場的寬松”與“要素的活力”

湖南積極探索“三權分離”，創(chuàng)設資質(zhì)權和使用權證明憑證，厘清產(chǎn)權關系，充分發(fā)揮使用權轉(zhuǎn)讓制度、抵押制度、有償退出機制等宅基地制度改革探索空間。有償使用系統(tǒng)。

形成了“跨區(qū)域出讓、選址招標、合作建房”的住房用地供應模式。瀏陽市建立了縣內(nèi)（跨村組）宅基地獲取和流轉(zhuǎn)通道，采取選址招標方式。各地集體成員可以通過有償使用的方式，使用跨村組的宅基地建造房屋。同時，允許依法不具備農(nóng)村宅基地使用資格的城鎮(zhèn)居民、法人或者其他組織與農(nóng)民合作建設住房。

形成“土地資本”集體經(jīng)濟發(fā)展模式。通過租賃、轉(zhuǎn)讓、參股、合作、自營等方式發(fā)展鄉(xiāng)村旅游、餐飲民宿、文化學習、游樂園等項目，有村委會牽頭、農(nóng)戶強強聯(lián)合的自籌資金、聯(lián)合開發(fā)模式，以及社會。資本（旅游公司）合作、聯(lián)合開發(fā)模式。汨羅長樂古街、青石村滑翔傘項目、“洛城故事”網(wǎng)紅打卡農(nóng)家樂；瀏陽市張坊鎮(zhèn)田溪村“松山屋”農(nóng)耕文化學習、“紫陽灣移民歡樂屋”親子游樂園；鳳凰縣“竹山村”旅游景區(qū)已成為全國鄉(xiāng)村振興的典范。同時，瀏陽農(nóng)商銀行拓展了農(nóng)村宅基地使用權和農(nóng)民住房產(chǎn)權抵押貸款業(yè)務，有效保障了農(nóng)民發(fā)展相關產(chǎn)業(yè)的資金需求。

形成“有償使用”的歷史問題解決模式，保證市場公平。寧遠縣把歷史問題分解為六類。汨羅市充分尊重群眾主體地位，實行分級收費，逐步解決歷史原因造成的宅基地過度占用、閑置浪費等問題。

形成“騰退指標、集體收儲”的閑置土地整治模式。對大面積閑置廢棄宅基地和附屬設施用地進行集中整理開發(fā)，實行“增、減、流”；分散閑置宅基地將集中收儲，統(tǒng)一開發(fā)或原址改造，有山有水支撐發(fā)展。文化旅游產(chǎn)業(yè)。

“規(guī)范使用”“合法有序”

湖南房改工作始終堅持保護農(nóng)民土地權益的根本目標。不盲目追求大規(guī)模拆建、盲目流轉(zhuǎn)土地。而是把引導村民有序規(guī)范建房作為重點工作，形成了“先審批、后建設、聯(lián)審聯(lián)動”動態(tài)檢查、責任包干、專心執(zhí)法、以質(zhì)量提升，從行為界面遏制亂建房屋、違規(guī)占用耕地建房、質(zhì)量隱患等違法建設亂象的發(fā)生。

審批過程中建立聯(lián)合審查、聯(lián)合處理機制。建立申請、受理、調(diào)查、聯(lián)審、審核、審批、復核“7環(huán)審批”流程，由鎮(zhèn)長一支筆把控。按照入戶申報、村初審、鎮(zhèn)長審批的程序，一戶一檔，六次到達現(xiàn)場，開四輪，保證陽光，先審批后建設。

監(jiān)管環(huán)節(jié)建立“網(wǎng)格監(jiān)管、村組管理、綜合執(zhí)法、分段監(jiān)管、科技支撐”相結合的綜合網(wǎng)格監(jiān)管體系。建立“承包檢查、執(zhí)法”的宅基地監(jiān)管機制，組織干部、共產(chǎn)黨員、縣鎮(zhèn)（街道）人大代表、黨代表到承包戶；村“兩委”干部承包班組；鄉(xiāng)（街道）班子成員合同區(qū)；鄉(xiāng)鎮(zhèn)長（街道辦事處主任）全面負責；縣級領導聯(lián)系鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道），將規(guī)范村民住房建設納入各級干部政績考核。建立定期動態(tài)巡檢臺賬制度和定期報告制度。成立農(nóng)村綜合行政執(zhí)法局，下設宅基地執(zhí)法中隊，負責全縣農(nóng)村宅基地和村民房屋建設的巡邏執(zhí)法。各鄉(xiāng)鎮(zhèn)成立了鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜合執(zhí)法隊，寧遠縣制定了“十二步走”執(zhí)法流程。各縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）全面落實運用無人機、視頻監(jiān)控等科技手段進行動態(tài)檢查監(jiān)管，及時發(fā)現(xiàn)并堅決遏制新的宅基地違法行為。

湖南加強村民房屋建設安全監(jiān)管。縣住房和城鄉(xiāng)建設局為農(nóng)村建筑工匠免費培訓、“石匠資格”認證、建立信用檔案。鳳凰縣開展“工程師”、“設計師”下鄉(xiāng)活動。

“利潤共享”與“共同財富”

湖南把壯大集體經(jīng)濟、農(nóng)民富裕、農(nóng)村文化社會效益、生態(tài)效益作為宅基地制度改革的出發(fā)點。

把改革紅利直接落入農(nóng)民腰包，極大提升了農(nóng)民的獲得感、幸福感。農(nóng)民工不僅通過出租宅基地、農(nóng)房獲得資產(chǎn)回報，還在“村、鎮(zhèn)、公司、農(nóng)”合作發(fā)展模式中獲得紅利收入。鳳凰縣探索“三資模式”盤活農(nóng)村閑置宅基地、農(nóng)房。2021年，盤活閑置宅基地368處56畝，實現(xiàn)旅游紅利447.8萬元；提供就業(yè)崗位457個，平均月工資2500元，村民年工資收入總計1370萬元以上；傳統(tǒng)村落集體資源投資年收入達到5萬元至30萬元；僅參與房改的鄉(xiāng)村旅游，就直接為群眾創(chuàng)造了3000多個就業(yè)崗位，實現(xiàn)人均收入增加2000多元。

對于承載豐富歷史元素的宅基地資源，要優(yōu)先保護，就地開發(fā)、恢復原狀，傳承歷史文化和紅色基因，留住鄉(xiāng)愁記憶。寧遠縣開發(fā)建設了14個紅色文化教育基地，建設了16個優(yōu)質(zhì)景區(qū)，籌集資金開發(fā)建設了36個鄉(xiāng)村使館、農(nóng)耕文化展覽館。鳳凰縣開發(fā)少數(shù)民族村寨旅游線路，建設農(nóng)耕文化實景體驗場、鄉(xiāng)村文化舞臺、非物質(zhì)文化遺產(chǎn)展示演藝基地，在農(nóng)村土地開發(fā)中保護好傳統(tǒng)村落及其文化。

綜上所述，農(nóng)村宅基地制度改革事關農(nóng)民切身利益和社會和諧穩(wěn)定大局。湖南以宅基地制度改革為主線，統(tǒng)籌推進空心村治理、農(nóng)村住房改造、金融改革、集體建設用地入市等工作。農(nóng)村綜合配套改革為全國打造了“湖南模式”，在統(tǒng)籌協(xié)調(diào)推進美麗鄉(xiāng)村和鄉(xiāng)村振興示范區(qū)建設、實現(xiàn)農(nóng)村集體經(jīng)濟發(fā)展壯大方面貢獻了“湖南經(jīng)驗”、增加農(nóng)民收入，助力鄉(xiāng)村振興。