提升基層應(yīng)急管理能力的實(shí)施困境與路徑選擇研究(提升基層應(yīng)急管理能力的實(shí)施困境與路徑選擇方案)

作者：程萬(wàn)里（中國(guó)社會(huì)科學(xué)院大學(xué)政府學(xué)院）

【摘要】基層作為國(guó)家應(yīng)急管理的基本對(duì)象，是應(yīng)急管理工作的重要基石。國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，要求基層具備更高的防范和化解各種風(fēng)險(xiǎn)挑戰(zhàn)、應(yīng)對(duì)各種突發(fā)事件的能力和水平。基層應(yīng)急管理能力現(xiàn)代化刻不容緩。本文在分析影響基層應(yīng)急管理能力提升的制約因素的基礎(chǔ)上，從組織、人員、物資、技術(shù)四個(gè)維度提出對(duì)策建議，以期進(jìn)一步提升基層應(yīng)急管理能力，促進(jìn)基層應(yīng)急管理現(xiàn)代化?；鶎討?yīng)急管理工作。

基層應(yīng)急管理能力是國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的體現(xiàn)。

基層是應(yīng)急管理的第一線和門戶。習(xí)近平總書記指出，“應(yīng)急管理是國(guó)家治理體系和治理能力的重要組成部分”。所謂基層應(yīng)急管理能力，主要是指鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）、村（社區(qū)）開展防災(zāi)、減災(zāi)、救災(zāi)的能力。日常生活中，自然災(zāi)害、事故、公共衛(wèi)生、社會(huì)安全等突發(fā)事件時(shí)有發(fā)生，其隨機(jī)性、關(guān)聯(lián)性、危害性越來越嚴(yán)重，對(duì)人民生命財(cái)產(chǎn)安全構(gòu)成威脅，也這對(duì)基層應(yīng)急管理工作提出了挑戰(zhàn)?；鶎邮巧鐣?huì)治理的“最后一公里”，也是應(yīng)急處置的“第一公里”。我國(guó)基層村莊分布廣泛，災(zāi)害類型多、隱患多。災(zāi)害和事故突發(fā)、頻繁、頻發(fā)?；鶎踊鶎用媾R人員傷亡、財(cái)產(chǎn)損失的現(xiàn)實(shí)危險(xiǎn)。國(guó)家應(yīng)急管理部數(shù)據(jù)顯示，2021年，全國(guó)共發(fā)生生產(chǎn)安全事故3.46萬(wàn)起，1.07億人遭受各類自然災(zāi)害，造成直接經(jīng)濟(jì)損失3340.2億元。雖然情況較2020年有所好轉(zhuǎn)，但自然災(zāi)害形勢(shì)復(fù)雜嚴(yán)峻，安全生產(chǎn)形勢(shì)依然不容樂觀，基層應(yīng)急管理工作面臨較大壓力。因此，深化基層應(yīng)急管理一線意識(shí)，強(qiáng)化其門戶作用具有重要意義。

黨和國(guó)家高度重視基層應(yīng)急管理能力建設(shè)。習(xí)近平總書記關(guān)于防范風(fēng)險(xiǎn)挑戰(zhàn)、應(yīng)對(duì)突發(fā)事件的一系列重要論述，為加強(qiáng)基層防災(zāi)減災(zāi)救災(zāi)工作、推進(jìn)應(yīng)急管理體系和管理能力現(xiàn)代化指明了方向。早在2007年，國(guó)家減災(zāi)委就啟動(dòng)了國(guó)家綜合減災(zāi)示范社區(qū)創(chuàng)建工作。隨后，中共中央、國(guó)務(wù)院于2017年發(fā)出《關(guān)于推進(jìn)防災(zāi)減災(zāi)救災(zāi)體制機(jī)制改革的意見》號(hào)文，提出了一些完善體制機(jī)制的創(chuàng)新改革措施，有利于提高基層防災(zāi)減災(zāi)救災(zāi)能力。2021年，中共中央、國(guó)務(wù)院發(fā)出《關(guān)于加強(qiáng)基層治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設(shè)的意見》號(hào)文，明確提出要“增強(qiáng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）應(yīng)急管理能力”，并對(duì)相關(guān)工作作出部署。近年來，特別是2018年通過機(jī)構(gòu)改革設(shè)立應(yīng)急管理部以來，我國(guó)應(yīng)急管理現(xiàn)代化進(jìn)程持續(xù)推進(jìn)，基層應(yīng)急管理能力大幅提升。

提升基層應(yīng)急管理能力始終在路上。基層應(yīng)急管理能力是一項(xiàng)系統(tǒng)工程，貫穿市、縣、鎮(zhèn)（街道）、村（社區(qū)）等多個(gè)層面，涉及主體包括當(dāng)?shù)卣块T、相關(guān)企事業(yè)單位和群眾。業(yè)務(wù)涵蓋應(yīng)急準(zhǔn)備、處置響應(yīng)、應(yīng)急救援、災(zāi)后重建等，這些都決定了提升基層應(yīng)急管理能力客觀上將面臨多重考驗(yàn)和不利因素，需要我們以始終不渝的決心持續(xù)推進(jìn)這項(xiàng)工作。在路上。COVID-19疫情發(fā)生后，我國(guó)基層應(yīng)急管理面臨全面“體檢”和“大考”，既檢驗(yàn)了基層疫情防控能力現(xiàn)代化水平，也暴露了短板和不足。加強(qiáng)基層應(yīng)急管理工作，為今后的提升奠定基礎(chǔ)。方向和路徑是明確的。各級(jí)黨委和政府開始把應(yīng)急管理作為基層社會(huì)治理的重要任務(wù)。因此，要通過創(chuàng)新方法、完善措施、持之以恒、行之有效，不斷推進(jìn)基層應(yīng)急管理能力現(xiàn)代化。

基層應(yīng)急管理能力提升的制約因素

基層應(yīng)急管理體系不完善，尚未形成整體合力。一是應(yīng)急管理體系有待進(jìn)一步健全。許多基層應(yīng)急管理職能尚未整合到位。無(wú)論是日常工作協(xié)調(diào)、隱患排查，還是突發(fā)事件應(yīng)對(duì)，“九龍治水”現(xiàn)象普遍存在。二是協(xié)調(diào)配合亟待加強(qiáng)。應(yīng)急管理工作系統(tǒng)復(fù)雜，需要鄉(xiāng)鎮(zhèn)、部門、社會(huì)團(tuán)體和公眾廣泛參與。特別要加強(qiáng)與公安、林業(yè)、水利、自然資源等部門的密切聯(lián)系。但目前，基層應(yīng)急管理部門之間的聯(lián)系還不夠密切，監(jiān)測(cè)預(yù)警和部際聯(lián)合研判能力有待提高，缺乏快速及時(shí)的反應(yīng)機(jī)制和統(tǒng)一指揮。工作機(jī)制。三是救災(zāi)應(yīng)急預(yù)案不切合實(shí)際。總體來看，縣級(jí)應(yīng)急預(yù)案比較完善、規(guī)范，而一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)應(yīng)急預(yù)案只有紙質(zhì)文件，與當(dāng)?shù)貙?shí)際結(jié)合不緊密。他們甚至沒有進(jìn)行過宣傳和演練，公眾認(rèn)知度不高。此外，一些地區(qū)的應(yīng)急演練內(nèi)容單一、不實(shí)用，演練效果不明顯。有的應(yīng)急預(yù)案只是為了應(yīng)對(duì)上級(jí)檢查而制定的，并沒有進(jìn)行過實(shí)質(zhì)性的演練。

基層應(yīng)急隊(duì)伍專業(yè)性不夠，人員素質(zhì)有待提高。首先，專業(yè)人才短缺。2018年機(jī)構(gòu)改革后，部分地方防汛救災(zāi)指揮部由水務(wù)部門劃轉(zhuǎn)應(yīng)急管理部門。但相應(yīng)的水利工程師、森林草原消防和防災(zāi)救災(zāi)專業(yè)人員卻沒有調(diào)動(dòng)。從事應(yīng)急管理工作的人員大多是以前從事安全生產(chǎn)監(jiān)管的人員，缺乏應(yīng)急救援專業(yè)理論知識(shí)和實(shí)踐能力，應(yīng)急救援隊(duì)伍專業(yè)性不夠，無(wú)法滿足高強(qiáng)度應(yīng)急救援的需要。二是應(yīng)急處置力量薄弱。雖然各地成立了森林消防隊(duì)、專職消防隊(duì)，應(yīng)急救援力量初步完善，但這些隊(duì)伍大多是專業(yè)技能薄弱的“大雜燴”，戰(zhàn)斗力有待提高。例如，專職消防員有的由當(dāng)?shù)嘏沙鏊拿窬斫M成，有的則由臨時(shí)城管隊(duì)員組成。老齡化現(xiàn)象嚴(yán)重，導(dǎo)致基層應(yīng)急救援“無(wú)能”。三是基層救災(zāi)隊(duì)伍缺乏相關(guān)培訓(xùn)?；鶎臃罏?zāi)救災(zāi)人員主要是基層黨員干部、民兵和農(nóng)民。他們中的大多數(shù)人沒有參加過或只參加過很少的相關(guān)知識(shí)和技能培訓(xùn)。一旦出現(xiàn)極端天氣情況，很可能會(huì)出現(xiàn)人員安全等問題。

基層應(yīng)急保障水平不足，不能滿足實(shí)際需要。一是基層應(yīng)急減災(zāi)能力不足。一些基礎(chǔ)設(shè)施防災(zāi)設(shè)計(jì)水平不高。例如，市政雨水管網(wǎng)防排超標(biāo)洪水能力不足。汛期強(qiáng)降雨時(shí)，城市部分低洼地區(qū)容易出現(xiàn)短期內(nèi)澇。與此同時(shí)，一些地區(qū)基層應(yīng)急基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)滯后。目前，縣、區(qū)、鄉(xiāng)三級(jí)幾乎沒有正式的應(yīng)急避難所。二是應(yīng)急裝備不足。例如，在一些地區(qū)，基層單位往往沒有專門的應(yīng)急車輛可供應(yīng)急指揮、搶險(xiǎn)救災(zāi)、救援行動(dòng)使用。再比如單兵信息化指揮通訊設(shè)備缺乏，存在通訊不暢的問題。三是應(yīng)急物資儲(chǔ)備不足。各地的物資儲(chǔ)備方式主要依靠政府行為。大多數(shù)企事業(yè)單位對(duì)其重視不夠，家庭和個(gè)人也很難儲(chǔ)備。此外，應(yīng)急物資受市場(chǎng)波動(dòng)影響較大。為了規(guī)避經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)，一些企業(yè)生產(chǎn)應(yīng)急產(chǎn)品的積極性不高。四是應(yīng)急信息化運(yùn)作水平低。大部分地區(qū)尚未建立綜合應(yīng)急管理大數(shù)據(jù)平臺(tái)，各部門建立的應(yīng)急管理平臺(tái)基本不兼容，導(dǎo)致應(yīng)急指揮協(xié)調(diào)范圍不斷擴(kuò)大、難度加大。此外，大數(shù)據(jù)、云計(jì)算、物聯(lián)網(wǎng)等前沿技術(shù)尚未納入應(yīng)急體系，信息預(yù)測(cè)預(yù)報(bào)工作受到限制，影響風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測(cè)預(yù)警的提升能力。

干部群眾應(yīng)急意識(shí)不高，宣傳教育有待加強(qiáng)。一是基層應(yīng)急管理責(zé)任不實(shí)。一些地方應(yīng)對(duì)突發(fā)事件隨意性較大，應(yīng)急法律體系有待完善。事故發(fā)生之前，大家都是抱著僥幸心理，很少有主動(dòng)的計(jì)劃。出現(xiàn)了“頭疼腳痛治病”、“花錢買安全”等行為。“重處置、輕預(yù)防”的現(xiàn)象依然存在。二是信息傳遞不暢通。一些基層黨委、政府對(duì)突發(fā)事件不敢報(bào)告或者不報(bào)告。有的通過向各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)報(bào)批來拖延時(shí)機(jī)，有的則故意遲報(bào)、隱瞞緊急情況，欺騙上級(jí)和公眾。三是企業(yè)重視不夠。一些企業(yè)未能正確認(rèn)識(shí)重大生產(chǎn)安全事故風(fēng)險(xiǎn)，心存僥幸，預(yù)防意識(shí)和應(yīng)對(duì)準(zhǔn)備不足，應(yīng)急能力和應(yīng)對(duì)機(jī)制不足。事前“不服從”事后“求助”現(xiàn)象嚴(yán)重。四是居委會(huì)、村委會(huì)的動(dòng)員能力弱。目前，社區(qū)沒有車輛動(dòng)員居民參與應(yīng)急管理自治事務(wù)。在一些基層農(nóng)村，村委會(huì)成員普遍年齡較大，人力不足，缺乏應(yīng)急資源和裝備，動(dòng)員能力較弱。此外，大部分老人、婦女和兒童都留在農(nóng)村。一旦發(fā)生災(zāi)害，他們的救災(zāi)能力不僅有限，無(wú)法發(fā)揮作用，甚至可能成為救援對(duì)象。

四個(gè)維度提升基層應(yīng)急管理能力

從組織維度：完善組織體系，形成強(qiáng)大合力。一是加快基層應(yīng)急力量整合。在深化中央和省市縣應(yīng)急管理機(jī)構(gòu)改革的基礎(chǔ)上，繼續(xù)推動(dòng)應(yīng)急管理工作重心和權(quán)力下移，通過建立健全對(duì)基層應(yīng)急管理的領(lǐng)導(dǎo)。有效整合鄉(xiāng)（街道）資源和力量。機(jī)構(gòu)、工作機(jī)構(gòu)等健全覆蓋市、縣（區(qū)）、鎮(zhèn)（街道）、村的應(yīng)急管理網(wǎng)絡(luò)。加強(qiáng)自然災(zāi)害、疫情防控、生產(chǎn)安全事故等應(yīng)急救援聯(lián)動(dòng)，形成以應(yīng)急管理、公安、衛(wèi)生等為主，其他相關(guān)部門積極參與的協(xié)作機(jī)制。二是健全基層應(yīng)急政策法規(guī)體系。要堅(jiān)持依法依規(guī)做好基層應(yīng)急管理工作，加快應(yīng)急管理領(lǐng)域法律法規(guī)制修訂，盡快啟動(dòng)基層應(yīng)急管理法制建設(shè)，明確分級(jí)工作職責(zé)，提高法制化、規(guī)范化水平。三是積極引導(dǎo)社會(huì)力量參與。充分發(fā)揮基層黨組織的戰(zhàn)斗堡壘作用，對(duì)企事業(yè)單位、居民（村民）、物業(yè)公司等實(shí)行黨員“雙登記”制度，用黨員帶動(dòng)各方人士基層各行各業(yè)積極參與應(yīng)急處置工作。探索向社會(huì)賦能，吸引多元主體利用自身優(yōu)勢(shì)服務(wù)基層應(yīng)急管理，加強(qiáng)多個(gè)基層應(yīng)急力量應(yīng)對(duì)突發(fā)事件的協(xié)同聯(lián)動(dòng)。

從人員維度：突出專業(yè)隊(duì)伍組合，加強(qiáng)應(yīng)急管理隊(duì)伍建設(shè)。一是提高應(yīng)急人員業(yè)務(wù)素質(zhì)。配備和配備村莊基層專職和兼職應(yīng)急管理網(wǎng)格員，規(guī)范管理和激勵(lì)制度，實(shí)現(xiàn)村莊、社區(qū)、企業(yè)、醫(yī)院、學(xué)校等網(wǎng)格員全覆蓋。建立應(yīng)急專家?guī)欤∪珜＜胰^程參與應(yīng)急決策和咨詢的機(jī)制。二是提高人們防災(zāi)救災(zāi)的意識(shí)和能力。基層應(yīng)急管理工作更加注重發(fā)動(dòng)群眾、依靠群眾。面向全民開展防災(zāi)救災(zāi)安全教育，增強(qiáng)群眾風(fēng)險(xiǎn)防范意識(shí)，提高群眾應(yīng)急處置能力，營(yíng)造群眾關(guān)注、參與、安全發(fā)展的良好氛圍。三是加強(qiáng)應(yīng)急演練培訓(xùn)。結(jié)合基層實(shí)際情況，科學(xué)編制應(yīng)急管理預(yù)案，并定期開展相應(yīng)應(yīng)急演練，提高應(yīng)急處置實(shí)戰(zhàn)水平。將應(yīng)急管理能力培訓(xùn)納入各級(jí)干部必修培訓(xùn)，提高信息報(bào)送意識(shí)和應(yīng)急處置能力，推動(dòng)建立基層應(yīng)急管理人員常態(tài)化學(xué)習(xí)機(jī)制。

從物質(zhì)上看：夯實(shí)物質(zhì)基礎(chǔ)，加大應(yīng)急保障力度。一是提高應(yīng)急物資保障能力。加強(qiáng)政府儲(chǔ)備，在布局合理的基礎(chǔ)上，建立功能齊全、供應(yīng)充足的綜合應(yīng)急物資儲(chǔ)備。完善社會(huì)儲(chǔ)備，充分發(fā)揮市場(chǎng)作用，加強(qiáng)金融政策支持和規(guī)范引導(dǎo)，確保生產(chǎn)企業(yè)持續(xù)供應(yīng)關(guān)鍵物資。動(dòng)員引導(dǎo)單位、家庭等根據(jù)特點(diǎn)和需要適量?jī)?chǔ)備必要的應(yīng)急物資。二是全面了解資源基礎(chǔ)。開展應(yīng)急救援行業(yè)、應(yīng)急救援資源等調(diào)查，摸清現(xiàn)有應(yīng)急救援隊(duì)伍、行業(yè)、物資庫(kù)等基本信息。全面實(shí)施災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)普查和隱患管理，摸清災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)隱患底數(shù)，制定更加有效的安全防范和應(yīng)急處置措施。三是完善基層應(yīng)急管理設(shè)施建設(shè)。大力完善基層應(yīng)急救援站建設(shè)，同時(shí)配備裝備、加強(qiáng)隊(duì)伍建設(shè)。結(jié)合減災(zāi)示范創(chuàng)建，探索集中安置點(diǎn)標(biāo)準(zhǔn)化試點(diǎn)，落實(shí)補(bǔ)助資金，開展集中安置點(diǎn)開放演練，打通災(zāi)后救援“最后一公里”。

從技術(shù)角度：加快信息化建設(shè)，依靠技術(shù)賦能、提升效率。一是提高基礎(chǔ)技術(shù)水平。加大財(cái)政投入，裝備基層信息基礎(chǔ)設(shè)施，提高技術(shù)裝備水平，動(dòng)態(tài)更新基層應(yīng)急管理物資、人員、隱患、演練等基礎(chǔ)信息，形成更加準(zhǔn)確、即時(shí)更新的臺(tái)賬，提升基層應(yīng)急信息化水平管理。精細(xì)化程度。二是搭建應(yīng)急管理平臺(tái)。充分連接居民在應(yīng)急管理過程中的需求和各類信息產(chǎn)品，滿足居民了解應(yīng)急進(jìn)展、應(yīng)急保障、應(yīng)急預(yù)案等信息。三是整合基層應(yīng)急管理資源平臺(tái)。依托信息化工具和平臺(tái)，實(shí)現(xiàn)基層應(yīng)急管理資源全要素整合，包括日常應(yīng)急空間和設(shè)施設(shè)備維護(hù)、基層環(huán)境建設(shè)、應(yīng)急管理中居民情況、人員路線等數(shù)據(jù)采集分析，促進(jìn)基層“聯(lián)網(wǎng)”從“網(wǎng)格”向精準(zhǔn)化、智能化應(yīng)急管理“網(wǎng)”轉(zhuǎn)變。

【參考】

蘇國(guó)鋒：《做好“防”和“救”應(yīng)急管理體系和能力現(xiàn)代化的關(guān)鍵命題》、《人民論壇》，2020年第17期。

馬力：《應(yīng)急管理基層治理機(jī)制芻議》、《中國(guó)應(yīng)急管理》，2021年第5期。

鐘開斌：《新時(shí)代基層應(yīng)急管理體系建設(shè)：為何與何為》、《中國(guó)減災(zāi)》，2020年第9期。